Борьба за внешнюю политику ЕС: почему дипломатическая служба Каллас оказалась под ударом

Обсуждения вокруг Европейской службы внешних связей (EEAS), занявшие центральное место в последние дни, давно вышли за рамки бюрократической реформы.

Как сообщает европейское бюро Report, сегодня речь идет о том, кто в действительности определяет внешнюю политику Евросоюза и будет делать это в будущем.

Именно поэтому сообщения о французском документе, предлагающем радикально реформировать EEAS, были восприняты в Брюсселе как нечто большее, чем очередная дискуссия о реформе европейских институтов.

Глава европейской дипломатии Кая Каллас выступила в защиту своего ведомства в письме в адрес сотрудников Европейской службы внешних связей.

Для части европейских дипломатов сам факт того, что руководитель внешнеполитической службы ЕС вынуждена объяснять своим сотрудникам, почему их институт по-прежнему необходим, стал симптомом гораздо более серьезной проблемы.

Французский документ стал лишь поводом

Поводом для новой волны обсуждений стала информация о французском документе, в котором рассматриваются различные варианты реформирования EEAS - от перераспределения полномочий между институтами до более тесной интеграции службы в структуру Европейской комиссии.

Париж поспешил подчеркнуть, что документ не отражает официальную позицию правительства. Однако в Брюсселе внимание привлекли не столько сами предложения, сколько тот факт, что подобные идеи вообще обсуждаются на уровне государств-членов.

Еще несколько лет назад предложения о серьезном пересмотре роли европейской дипломатической службы воспринимались бы как политическая экзотика.

Сегодня подобные идеи уже стали частью вполне серьезной дискуссии в европейских столицах. И это связано не столько с работой самой EEAS, сколько с изменением баланса власти внутри Евросоюза.

Реальная внешняя политика все чаще формируется в ЕК

Европейская служба внешних связей создавалась после вступления в силу Лиссабонского договора (2009 года). Предполагалось, что она станет дипломатическим центром ЕС - своеобразным европейским министерством иностранных дел.

Однако последние годы ситуация развивается по иному сценарию. На фоне войны России против Украины, энергетического кризиса, обострения отношений с Китаем и возвращения геополитики в центр европейской повестки решающее значение приобрели инструменты, которые находятся прежде всего в распоряжении Европейской комиссии.

Речь идет о санкционной политике, энергетической безопасности, торговых ограничениях, экономической безопасности и оборонном финансировании. Именно через эти инструменты сегодня реализуется значительная часть внешней политики ЕС.

По мере роста их значения усиливается и политическая роль Европейской комиссии.

В результате все чаще возникает вопрос, который еще недавно считался неудобным: если ключевые инструменты внешней политики находятся в других институтах, какую роль должна играть дипломатическая служба?

Фон дер Ляйен строит собственную внешнеполитическую вертикаль

Для многих в Брюсселе нынешняя дискуссия неразрывно связана с политическим стилем главы ЕК Урсулы фон дер Ляйен.

С момента прихода к власти она последовательно усиливала влияние председателя комиссии на вопросы, которые традиционно находились за пределами классической компетенции исполнительного органа ЕС.

Особенно заметным этот процесс стал после начала войны в Украине.

Последние годы показали, что наиболее чувствительные вопросы безопасности, обороны и геополитики все чаще концентрируются вокруг кабинета главы ЕК и ее ближайших советников. Для многих дипломатов это выглядит как постепенное формирование собственной внешнеполитической вертикали внутри Европейской комиссии.

Показательным примером стала подготовка новой Европейской стратегии безопасности.

Если предыдущие стратегические документы такого уровня разрабатывались преимущественно под руководством EEAS, то нынешний процесс, по информации европейских СМИ, координируется главным образом аппаратом фон дер Ляйен.

Парадокс положения Каллас

На этом фоне положение Каи Каллас выглядит особенно примечательным.

Формально она остается одним из самых высокопоставленных чиновников Европейского союза, совмещая должность Верховного представителя по иностранным делам с постом вице-президента Европейской комиссии.

Но в Брюсселе все чаще обращают внимание на разрыв между формальным статусом и реальным влиянием.

Каллас продолжает представлять Евросоюз на международной арене и координировать внешнеполитическую деятельность блока. Однако многие из наиболее важных стратегических инициатив последних лет разрабатывались за пределами структуры, которую она возглавляет.

Поэтому нынешняя дискуссия касается не столько личности Каллас, сколько будущего самой модели европейской дипломатии.

Государства-члены начинают пересматривать старый компромисс

Лиссабонский договор создавал систему, основанную на балансе между Европейской комиссией, государствами-членами и дипломатической службой ЕС.

Однако серия кризисов последних лет изменила политическую среду: война в Украине, нестабильность на Ближнем Востоке, возвращение Дональда Трампа в Белый дом, рост глобальной конкуренции и торговые войны.

Все это усиливает спрос на более быстрые механизмы принятия решений и более четкую политическую ответственность.

На этом фоне часть европейских столиц начинает задаваться вопросом, соответствует ли нынешняя институциональная архитектура новым реалиям.

Французские предложения стали первым публичным проявлением этих сомнений.

Речь идет не о судьбе EEAS

Главный вопрос сегодняшней дискуссии заключается не в том, будет ли реформирована Европейская служба внешних связей. Речь - о гораздо более масштабном процессе.

За годы кризисов Европейская комиссия заметно укрепила свои позиции в сфере внешней политики, безопасности и обороны. В то же время институты, которые создавались как самостоятельные центры влияния, все чаще оказываются в положении участников процесса, а не его архитекторов.

Поэтому письмо Каллас для многих в Брюсселе стало не просто защитой института, а напоминанием о том, что борьба за будущее европейской дипломатии уже началась.

И вопрос сегодня не столько в том, какой будет EEAS через несколько лет, сколько в том, каким станет сам Европейский союз - системой распределенной власти между институтами или более централизованной политической конструкцией, в которой все больше стратегических решений будет концентрироваться вокруг главы Европейской комиссии и ее аппарата.